张慧:把握督政的行动逻辑,提高对政府履职评价的科学权威

发布日期:2021-12-30 字体:[ ]

       教育督导是教育法规定的一项基本教育制度,对政府履行教育职责开展督导评价是我国教育督导的基本职能,在督促政府依法履行教育职责、促进教育公平、提升教育质量等方面发挥着重要作用。时任国务院副总理刘延东同志在2016年深化教育督导改革工作会议上强调,督促地方政府切实履行教育职责是教育督导的首要任务。因此,立足教育发展的不同阶段和重点任务,从教育事业改革发展全局来把握督政工作的行动逻辑,完善对各级政府履行教育职责的评价制度,是找准新时期督政工作坐标和定位,提升督导评价科学性和权威性的应有之义。

       一、把握督政的行动逻辑,树立对政府履职评价的正确导向

       行动逻辑指的是行动的原因机制,从教育改革发展来看,推进对政府履职评价的行动逻辑应包含以下三方面。

       1. 基于教育优先发展的战略需要

       习近平总书记在联合国“教育第一”全球倡议行动一周年纪念活动上发表视频贺词,向世界宣告,“中国将坚定实施科教兴国战略,始终把教育摆在优先发展的战略位置”。在全国教育大会上又强调,“坚持把优先发展教育事业作为推动党和国家各项事业发展的重要先手棋”。党的十九大报告中把“保障教育优先发展、促进教育公平”作为推动我国教育事业发展的根本战略。因此,强化对各级政府履行教育主体责任督导,督促和指导各级政府全面执行国家教育方针政策,保证国家重大教育工作落地,提高教育基本公共服务能力与水平,努力办好人民满意教育,是强化各级党委和政府把教育放在优先发展地位的战略意识和实践行动的重要举措。

       2.基于推进教育治理体系和治理能力现代化的需要

       党的十八届三中全会以来,党中央对深化教育领域综合改革做出一系列战略部署。十九大又进一步提出深化教育改革,加快推进教育现代化,办人民满意的教育。明确了深化教育领域综合改革的路线:即从关于深化教育体制机制改革的意见,到全面深化新时代教师队伍建设改革的意见、关于深化教育教学改革全面提高义务教育质量的意见、关于学前教育深化改革规范发展的若干意见、关于深化新时代教育评价改革总体方案等……这一系列事关教育改革全局,上下贯通的顶层设计方案陆续出台,使教育改革的系统性、整体性、协同性不断增强。

       与此同时,2015年关于《深入推进教育管办评分离促进政府职能转变的若干意见》(以下简称《意见》)出台,对如何在教育综合改革中,注重多元主体的协调管理、重视形成教育决策、执行、监督既相对分离、又协调运转的体制机制,推进教育治理体系和治理能力现代化予以了明确,《意见》对强化国家教育督导,提高教育督导的权威性和实效性提出了具体要求。2020年2月,中共中央办公厅、国务院办公厅《关于深化新时代教育督导体制机制改革的意见》对教育督导改革作出了顶层设计,明确要求构建对地方各级政府分级督导评价机制,进一步强化其权威性和独立性。督政制度体系的构建对形成坚持党的领导、政府宏观管理、学校自主办学、社会广泛参与、职能边界清晰、多元主体共治的治理格局,实现教育治理体系和治理能力现代化将起到重要的作用,已成为党中央明确的国家治理必需的制度安排。

       3.基于完善中国特色的社会主义教育督导制度的需要

       《关于深化新时代教育督导体制机制改革的意见》中明确,到2022年,基本建成全面覆盖、运转高效、结果权威、问责有力的中国特色社会主义教育督导体制机制。进入新时代,完善中国特色社会主义的教育督导体制机制也应体现三个“新”:一是要把握新方向。紧紧围绕“确保教育优先发展、落实立德树人根本任务”指导思想,时刻牢记“培养什么人、怎样培养人、为谁培养人”这个根本问题,教育督导过程中要充分体现总书记关于教育改革“9个坚持”和教育工作“9个要求”的精神。二是要体现新导向。《深化新时代教育评价改革总体方案》中明确要改革党委和政府的教育工作评价,其要义是要体现克服短视行为和功利化倾向,确立政府科学履职的正确导向,引导各级党委和政府树立正确政绩观,全面贯彻党的教育方针,营造良好的教育生态,从根本上解决教育评价指挥棒问题。三是聚焦新任务。当前,我国教育领域改革仍存在一些深层次问题尚未得到解决,人民群众对教育期盼尚未全部回应,政府管理缺位、越位、错位现象不同程度存在,教育督导必须将党中央关于教育工作决策部署的贯彻情况、教育优先发展战略和解决人民群众普遍关心的突出问题的落实情况,作为对政府履职评价的重点内容,以体现教育督导督在关键、查在要害、依法问责的新使命。

       二、聚焦监督的核心重点,提升对政府履职评价的科学权威

       我国教育管理体制实行政府负责、分级管理,构建对地方各级政府分级督导评价机制,应聚焦不同层级的履职“重点”。国家层面在《教育部关于2013年深化教育领域综合改革的意见》中对省级政府承担“教育统筹”这一职责内涵作了全面的解释。针对我国省、市、县三级教育管理体制中的县级政府,是国家重大教育政策有效落实和重大教育工程稳步实施的最基层,提升对县级政府履职评价的科学权威,应重点聚焦以下三方面。

       1.要聚焦政府履职“五个维度”的核心内容

       对县级政府履职评价,应包括对政府“领导教育”、“统筹教育”、“保障教育”、“推进教育”、“教育成效”等五个维度的履职核心。“领导教育”维度,即重点评价县级政府教育领导与治理体系的完善程度和运行效度。包括全面贯彻党的教育方针、健全党对教育工作全面领导的体制机制;落实立德树人根本任务和五育并举职责;改革完善评价制度等工作情况。“统筹教育”维度,即重点评价县级政府统筹协调教育的制度与机制。包括政府立足区域实际,制定和落实区域教育发展规划;健全政府统筹职能,确保教育“优先”发展地位;健全协调各部门高效运行的制度与机制等情况。“保障教育”维度,即重点评价县级政府科学谋划、合理布局各类教育资源的能力和水平。包括完善教育投入增长机制、优化教育经费使用结构;科学规划与合理布局各级各类学校、改善学校装备配备、提升教育信息化水平;优化人力资源配置、健全教师专业发展保障机制、完善教师工资待遇等情况。“推进教育”维度,即重点评价县级政府统筹推动各级各类教育高质量、协调发展,激发各类主体办学活力的工作成效。包括提升学前教育规范发展水平、推动义务教育优质均衡发展、深化普通高中育人方式改革、提高职业教育人才培养质量、推进特殊教育优质融合发展、促进市民终身学习和终身发展、规范和支持民办教育健康发展等工作情况。“教育成效”维度,即重点评价县级政府统筹整合学校家庭社会力量,营造良好教育生态的工作成效。包括健全学校安全风险防控体系、创设协同育人良好氛围、优化区域教育环境、提升学校治理水平、提高社会满意度等工作情况。

       2.要聚焦政府履职“标准类”指标达成情况

       科学评价要用数据说话,数据是督导中理出问题清单的主要依据,也是形成对政府履职评价结论的重要支撑,聚焦“标准类”指标,了解政府履职在“量化类”标准、“制度类”标准、“政策类”标准的达成情况,是提升政府履职评价科学与权威的关键。

       关于教育经费:如教育经费的两个只增不减;各类教育生均拨款情况;义务教育教师平均工资收入水平不低于当地公务员工资收入水平等。

       关于人力资源配置:如各学段教师学历、职称达标率;义务教育阶段专任教师数与学生数配比;义务教育教师交流轮岗数,包括骨干教师占交流轮岗教师数的占比;特殊教育学校教职工与学生配比;职业教育“双师型教师”占比;按规定配备体育、艺术、劳动、心理健康专任教师等。

       关于学校教育资源布局:如按区域常住人口配置各级各类学校情况;各级各类教育学校班额的达标率;学前教育毛入园率、普惠性幼儿园覆盖率和公办园在园幼儿占比;民办义务教育学校在校生数占义务教育学校在校生总数的占比;义务教育均衡相关生均指标达标及差异系数巩固情况;义务教育优质均衡资源配置生均指标达标和差异系数达标情况等。

       上述数据指标的口径应统一,来源应规范。可采用国家教育事业统计有关数据,财政部等相关部委发布的数据、国家相关监测平台数据、教育部直报系统的数据等,以确保数据的客观真实。

       3.要聚焦政府推进教育“高质量发展”的品质内涵

       进入新时代,对政府履职评价还应关注政府在承担教育改革攻坚任务、推动区域教育“协调发展”、“共享发展”、“高质量发展”方面的品质内涵。体现在健全政府主导、社会参与、办学主体多元、办学形式多样的教育服务供给体系和教育服务水平提高方面;体现在积极推进各级教育办学体制机制和育人模式改革创新方面;体现在构建德智体美劳有机融合发展的学生综合素养培育方面;体现在强化师德师风长效机制、完善教师培养与供给的专业支持和保障方面;体现在实现评价改革的突破,以教育标准引领和支撑教育现代化方面;体现在创新学校内部治理体系、激发学校办学活力,形成政府、学校、社会多方良性互动、共建共享教育治理新格局等方面。

       中共中央、国务院《深化新时代教育评价改革总体方案》(以下简称《方案》)明确,要改革党委和政府教育工作评价,推进科学履职。《方案》的出台,标志着教育督导进入了加快改革发展的新时代,站在新的历史方位,教育督导作为教育法规定的一项基本教育制度,理应担当作为、履职尽责,切实承担起对政府履职评价的职能,为加快推进教育现代化、建设教育强国、办好人民满意的教育保驾护航。


       (作者为上海市教委副总督学

稿源:中国教育督导微信公众号

张慧:把握督政的行动逻辑,提高对政府履职评价的科学权威

       教育督导是教育法规定的一项基本教育制度,对政府履行教育职责开展督导评价是我国教育督导的基本职能,在督促政府依法履行教育职责、促进教育公平、提升教育质量等方面发挥着重要作用。时任国务院副总理刘延东同志在2016年深化教育督导改革工作会议上强调,督促地方政府切实履行教育职责是教育督导的首要任务。因此,立足教育发展的不同阶段和重点任务,从教育事业改革发展全局来把握督政工作的行动逻辑,完善对各级政府履行教育职责的评价制度,是找准新时期督政工作坐标和定位,提升督导评价科学性和权威性的应有之义。

       一、把握督政的行动逻辑,树立对政府履职评价的正确导向

       行动逻辑指的是行动的原因机制,从教育改革发展来看,推进对政府履职评价的行动逻辑应包含以下三方面。

       1. 基于教育优先发展的战略需要

       习近平总书记在联合国“教育第一”全球倡议行动一周年纪念活动上发表视频贺词,向世界宣告,“中国将坚定实施科教兴国战略,始终把教育摆在优先发展的战略位置”。在全国教育大会上又强调,“坚持把优先发展教育事业作为推动党和国家各项事业发展的重要先手棋”。党的十九大报告中把“保障教育优先发展、促进教育公平”作为推动我国教育事业发展的根本战略。因此,强化对各级政府履行教育主体责任督导,督促和指导各级政府全面执行国家教育方针政策,保证国家重大教育工作落地,提高教育基本公共服务能力与水平,努力办好人民满意教育,是强化各级党委和政府把教育放在优先发展地位的战略意识和实践行动的重要举措。

       2.基于推进教育治理体系和治理能力现代化的需要

       党的十八届三中全会以来,党中央对深化教育领域综合改革做出一系列战略部署。十九大又进一步提出深化教育改革,加快推进教育现代化,办人民满意的教育。明确了深化教育领域综合改革的路线:即从关于深化教育体制机制改革的意见,到全面深化新时代教师队伍建设改革的意见、关于深化教育教学改革全面提高义务教育质量的意见、关于学前教育深化改革规范发展的若干意见、关于深化新时代教育评价改革总体方案等……这一系列事关教育改革全局,上下贯通的顶层设计方案陆续出台,使教育改革的系统性、整体性、协同性不断增强。

       与此同时,2015年关于《深入推进教育管办评分离促进政府职能转变的若干意见》(以下简称《意见》)出台,对如何在教育综合改革中,注重多元主体的协调管理、重视形成教育决策、执行、监督既相对分离、又协调运转的体制机制,推进教育治理体系和治理能力现代化予以了明确,《意见》对强化国家教育督导,提高教育督导的权威性和实效性提出了具体要求。2020年2月,中共中央办公厅、国务院办公厅《关于深化新时代教育督导体制机制改革的意见》对教育督导改革作出了顶层设计,明确要求构建对地方各级政府分级督导评价机制,进一步强化其权威性和独立性。督政制度体系的构建对形成坚持党的领导、政府宏观管理、学校自主办学、社会广泛参与、职能边界清晰、多元主体共治的治理格局,实现教育治理体系和治理能力现代化将起到重要的作用,已成为党中央明确的国家治理必需的制度安排。

       3.基于完善中国特色的社会主义教育督导制度的需要

       《关于深化新时代教育督导体制机制改革的意见》中明确,到2022年,基本建成全面覆盖、运转高效、结果权威、问责有力的中国特色社会主义教育督导体制机制。进入新时代,完善中国特色社会主义的教育督导体制机制也应体现三个“新”:一是要把握新方向。紧紧围绕“确保教育优先发展、落实立德树人根本任务”指导思想,时刻牢记“培养什么人、怎样培养人、为谁培养人”这个根本问题,教育督导过程中要充分体现总书记关于教育改革“9个坚持”和教育工作“9个要求”的精神。二是要体现新导向。《深化新时代教育评价改革总体方案》中明确要改革党委和政府的教育工作评价,其要义是要体现克服短视行为和功利化倾向,确立政府科学履职的正确导向,引导各级党委和政府树立正确政绩观,全面贯彻党的教育方针,营造良好的教育生态,从根本上解决教育评价指挥棒问题。三是聚焦新任务。当前,我国教育领域改革仍存在一些深层次问题尚未得到解决,人民群众对教育期盼尚未全部回应,政府管理缺位、越位、错位现象不同程度存在,教育督导必须将党中央关于教育工作决策部署的贯彻情况、教育优先发展战略和解决人民群众普遍关心的突出问题的落实情况,作为对政府履职评价的重点内容,以体现教育督导督在关键、查在要害、依法问责的新使命。

       二、聚焦监督的核心重点,提升对政府履职评价的科学权威

       我国教育管理体制实行政府负责、分级管理,构建对地方各级政府分级督导评价机制,应聚焦不同层级的履职“重点”。国家层面在《教育部关于2013年深化教育领域综合改革的意见》中对省级政府承担“教育统筹”这一职责内涵作了全面的解释。针对我国省、市、县三级教育管理体制中的县级政府,是国家重大教育政策有效落实和重大教育工程稳步实施的最基层,提升对县级政府履职评价的科学权威,应重点聚焦以下三方面。

       1.要聚焦政府履职“五个维度”的核心内容

       对县级政府履职评价,应包括对政府“领导教育”、“统筹教育”、“保障教育”、“推进教育”、“教育成效”等五个维度的履职核心。“领导教育”维度,即重点评价县级政府教育领导与治理体系的完善程度和运行效度。包括全面贯彻党的教育方针、健全党对教育工作全面领导的体制机制;落实立德树人根本任务和五育并举职责;改革完善评价制度等工作情况。“统筹教育”维度,即重点评价县级政府统筹协调教育的制度与机制。包括政府立足区域实际,制定和落实区域教育发展规划;健全政府统筹职能,确保教育“优先”发展地位;健全协调各部门高效运行的制度与机制等情况。“保障教育”维度,即重点评价县级政府科学谋划、合理布局各类教育资源的能力和水平。包括完善教育投入增长机制、优化教育经费使用结构;科学规划与合理布局各级各类学校、改善学校装备配备、提升教育信息化水平;优化人力资源配置、健全教师专业发展保障机制、完善教师工资待遇等情况。“推进教育”维度,即重点评价县级政府统筹推动各级各类教育高质量、协调发展,激发各类主体办学活力的工作成效。包括提升学前教育规范发展水平、推动义务教育优质均衡发展、深化普通高中育人方式改革、提高职业教育人才培养质量、推进特殊教育优质融合发展、促进市民终身学习和终身发展、规范和支持民办教育健康发展等工作情况。“教育成效”维度,即重点评价县级政府统筹整合学校家庭社会力量,营造良好教育生态的工作成效。包括健全学校安全风险防控体系、创设协同育人良好氛围、优化区域教育环境、提升学校治理水平、提高社会满意度等工作情况。

       2.要聚焦政府履职“标准类”指标达成情况

       科学评价要用数据说话,数据是督导中理出问题清单的主要依据,也是形成对政府履职评价结论的重要支撑,聚焦“标准类”指标,了解政府履职在“量化类”标准、“制度类”标准、“政策类”标准的达成情况,是提升政府履职评价科学与权威的关键。

       关于教育经费:如教育经费的两个只增不减;各类教育生均拨款情况;义务教育教师平均工资收入水平不低于当地公务员工资收入水平等。

       关于人力资源配置:如各学段教师学历、职称达标率;义务教育阶段专任教师数与学生数配比;义务教育教师交流轮岗数,包括骨干教师占交流轮岗教师数的占比;特殊教育学校教职工与学生配比;职业教育“双师型教师”占比;按规定配备体育、艺术、劳动、心理健康专任教师等。

       关于学校教育资源布局:如按区域常住人口配置各级各类学校情况;各级各类教育学校班额的达标率;学前教育毛入园率、普惠性幼儿园覆盖率和公办园在园幼儿占比;民办义务教育学校在校生数占义务教育学校在校生总数的占比;义务教育均衡相关生均指标达标及差异系数巩固情况;义务教育优质均衡资源配置生均指标达标和差异系数达标情况等。

       上述数据指标的口径应统一,来源应规范。可采用国家教育事业统计有关数据,财政部等相关部委发布的数据、国家相关监测平台数据、教育部直报系统的数据等,以确保数据的客观真实。

       3.要聚焦政府推进教育“高质量发展”的品质内涵

       进入新时代,对政府履职评价还应关注政府在承担教育改革攻坚任务、推动区域教育“协调发展”、“共享发展”、“高质量发展”方面的品质内涵。体现在健全政府主导、社会参与、办学主体多元、办学形式多样的教育服务供给体系和教育服务水平提高方面;体现在积极推进各级教育办学体制机制和育人模式改革创新方面;体现在构建德智体美劳有机融合发展的学生综合素养培育方面;体现在强化师德师风长效机制、完善教师培养与供给的专业支持和保障方面;体现在实现评价改革的突破,以教育标准引领和支撑教育现代化方面;体现在创新学校内部治理体系、激发学校办学活力,形成政府、学校、社会多方良性互动、共建共享教育治理新格局等方面。

       中共中央、国务院《深化新时代教育评价改革总体方案》(以下简称《方案》)明确,要改革党委和政府教育工作评价,推进科学履职。《方案》的出台,标志着教育督导进入了加快改革发展的新时代,站在新的历史方位,教育督导作为教育法规定的一项基本教育制度,理应担当作为、履职尽责,切实承担起对政府履职评价的职能,为加快推进教育现代化、建设教育强国、办好人民满意的教育保驾护航。


       (作者为上海市教委副总督学

来源:中国教育督导微信公众号
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